概述

　　網聯平臺的設立意在解決第三方支付機構直連銀行帶來的問題，具體理由有三：實現清算透明化、清算集中化和落地備付金集中存管。這些理由看似有道理，實則都存在合法性與合理性的疑問。設立網聯平臺實現清算透明化侵犯了客戶的隱私權，還給支付機構帶來過高的轉換成本。清算集中化儘管能提高清算效率，但要求統一接入網聯平臺有行政壟斷之嫌，一刀切接入也未必能發揮集中清算的積極效果。備付金集中存管過於嚴苛，在網聯平臺建立後更是沒有必要。

什麼是網聯？

　　網聯平臺，全稱是“非銀行支付機構網路支付清算平臺”，主要處理第三方支付機構發起的網路支付業務。面對第三方支付近年來的迅速發展，央行先後出臺了備付金集中存管、建立統一清算平臺、二維碼支付額度上限等一系列措施，網聯平臺正是其中的關鍵一環。根據央行通知，自2018年6月30日起，支付機構處理的非銀行賬戶的網路支付業務應全部通過網聯平臺處理。目前，網聯平臺已經接入了300多家商業銀行和近百家支付機構。

官方稱網聯設立的目的

　　在沒有設立網聯統一接入平臺是，各個第三方支付平臺可以憑藉在多個銀行設立企業備付金賬戶，將交易雙方的交易由跨行清算轉為行內轉賬，從而降低了交易手續費用。以支付寶為例，假如買家使用工商銀行賬戶向商家的建設銀行賬戶轉賬100元為商品付款，那麼後臺實際的支付流程為：買家的工行賬戶向支付寶的工行備用金賬戶轉賬100元，然後支付寶的建行備用金賬戶向商家的建行備用金賬戶轉賬100元，這下就實現了原本需要跨行清算的交易變成了行內轉賬，自然手續費也就省了。從這個交易過程不難看出，第三方支付機構充當起了清算機構的角色，分食了銀行的一杯羹，使銀行少賺了一筆手續費。而這恰恰也成為了設立網聯的藉口，稱到支付機構的內部清算過程不透明。客戶的原始支付指令不為監管者所知，支付機構對如何處理客戶指令和使用客戶資金有較大自主權，而且這個過程沒有直接監督，給支付機構違規操作留下了可能空間，支付機構可能會藉此挪用、佔用客戶資金；如果數額較大，還可能因為資金鍊斷裂而影響眾多客戶的利益。而網聯平臺設立後，網聯平臺取代了支付機構進行清算，從接收客戶原始支付指令、到清分軋差、最後通過央行支付系統完成資金劃撥，三個環節都能被央行直接監管，因此實現了資金清算透明化，從而避免了支付機構清算和挪用客戶資金。設立網聯平臺的第二個原因是實現資金清算的集中化，即通過統一清算平臺完成支付機構處理的網路支付業務。網聯平臺建立前，每家支付機構都在單獨處理客戶支付指令，清算是分散進行的。分散清算的問題主要有二：其一，銀行卡清算組織實行准入規定，但支付機構們沒有清算牌照，實為違法清算；其二，分散清算的成本高但效率低。網聯平臺建立後，清算被集中化到一個機構內，能夠解決上述問題。

設立網聯合法嗎？

　　央行通過網聯平臺直接掌握了客戶的原始支付資訊，這是客戶的個人金融隱私，屬於銀行和支付機構履行保密義務的範圍；若無法律法規特別規定，其他任何機構和個人無權查詢。央行獲知該資訊於法無據。當客戶通過支付機構支付時，其支付資訊應屬於金融隱私。一方面，對於支付機構，隨著其提供服務的種類日益多元，客戶通過支付機構支付的場景也越來越豐富，除了傳統的網路購物、線下消費，還包括信用卡還款、水電費繳費、保險理財、買火車票汽車票等，覆蓋了生活中支付的方方面面。由此可見，支付機構所接收到的客戶原始支付指令，記錄著客戶的賬戶資訊、交易明細、信用資訊，甚至還反映著消費習慣、投資意願等衍生資訊，已經落入個人金融隱私的範疇，若無法律法規的特別規定，支付機構不得將之提供給任何機構或者個人。另一方面，對於商業銀行，儘管其無法接收到到客戶的原始支付指令，但最終的資金轉移還是要通過銀行進行，銀行因而掌握客戶的賬戶變動資訊，包括餘額、轉賬金額等，這些資訊都應在銀行保密的範圍之內。在法律保護上，隱私權規定於我國《侵權責任法》第二條，儘管該法沒有明確隱私權的保護範圍，但金融機構消費者的隱私應受保護的規定，已經在《商業銀行法》、《反洗錢法》、甚至《民法總則》中得到體現。在人民銀行釋出的《人民銀行關銀行業金融機構做好個人金融資訊保護工作的通知》中明確規定“對個人金融資訊的保護是銀行業金融機構的一項法定義務”。根據該通知，個人金融資訊是指“銀行業金融機構在開展業務時，或通過接入中國人民銀行徵信系統、支付系統以及其他系統獲取、加工和儲存的以下個人資訊…”，包括個人身份資訊、財產資訊、賬戶資訊、信用資訊、金融交易資訊、衍生資訊等。因此，對個人金融隱私的保護，應當是隱私權保護的應有之義。網聯平臺可以接收到客戶向支付機構發出的原始支付指令，且根據清算透明化，這些資料都會被實時報送到央行。故網聯加入後，央行能直接掌握個人、機構的原始交易資訊。但是，這些支付資訊都是客戶的個人金融隱私，屬於支付機構和商業銀行保密的範圍；即便是央行，也無權獲知客戶的全部交易資訊，除非有法律法規的特別規定，如《反洗錢法》，央行才能要求銀行依法提供大額交易和可疑交易報告。而網聯平臺成立後，本來無權獲知客戶支付資訊的央行，卻能以清算透明化作為理由，堂而皇之地監管所有交易資料，這顯然違背了保密義務的要求，更嚴重侵犯了客戶的隱私權。規定銀行對客戶的保密義務，原因之一在於防止公權力對個人權利的過分侵奪，只有當公共利益顯著高於個人權利時（例如為避免洗錢對社會的危害），才能對保密義務予以免除，且要在法律的框架之下。

網聯涉嫌壟斷嗎？

　　《反壟斷法》第三十二條規定，行政機關不得“濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品。”一方面，站在銀行卡清算市場潛在進入者的角度，央行以一紙通知直接塑造清算市場的競爭格局，指定網聯平臺為第三方支付機構們必須接入的清算組織，排除了潛在進入者處理線上銀行卡清算業務的可能，顯然是排除限制了競爭。另一方面，站在支付機構們的角度，作為市場主體，選擇和誰交易本是正常的競爭權利，但從網聯平臺的籌建、執行、再到通知全部接入，都是央行在代替支付機構做出選擇，並以行政力量強制推行，也有“限定或者變相限定”支付機構交易的嫌疑。因此，統一要求支付機構和銀行都接入網聯平臺，可能構成行政壟斷。行政壟斷的問題在於，它用行政性的手段，人為偏愛個別企業而排斥其他企業，讓本來平等競爭的市場主體具有了不平等的地位，用行政手段代替市場競爭配置資源，從而難以實現市場主體的優勝劣汰和資源的優化配置。誠然，由於銀行卡清算業務涉及到眾多持卡人和銀行業金融機構的利益，對該市場設定門檻本身是合理和必要的。但是，如果監管者的行政手段過分擴充套件，要求網路支付業務只能接入一家清算機構，就不僅是設了門檻，而且直接把進入市場的門都關上了。監管者指定網聯平臺作為唯一的清算機構，給予了網聯平臺獨佔的市場地位；網聯平臺沒有了其他的競爭者，既沒有市場壓力促使其改進技術、提高服務的水平和效率，也沒有動力降低成本和收費，可能導致使用者支付時的速度降低和費用增加，甚至可能限制其他的清算組織進入該市場。實際上，這並非沒有可能。中國銀聯自誕生時起就受到諸多政策保護，在銀行卡清算市場一家獨大，世貿組織在2012年也裁定銀聯壟斷了中國電子支付業務，違反了WTO原則。政策保護帶來的優勢地位，不僅讓銀聯的高手續費廣為詬病，而且導致其市場敏感性不足，線上支付的技術和服務都跟進遲緩，並屢屢欲“封殺”第三方支付機構，要求清理整治支付機構與銀行直連的模式。試想，如果銀聯的目的真的實現，還會有今天如此便捷的移動支付服務嗎？行政手段也許能實現一時整治，但對於支付清算行業的長遠發展，市場競爭才是技術和服務不斷提高的關鍵動力所在。因此，央行要求統一接入網聯平臺有行政壟斷的嫌疑，網聯平臺一家獨大不利於支付清算行業的持續發展。除了網聯平臺的成立中行政力量過大之外，網聯平臺從事的業務也不完全符合《准入決定》的要求。《准入決定》第一條規定“本決定所稱銀行卡清算業務，是指…，授權發行和受理本銀行卡清算機構品牌的銀行卡，併為髮卡機構和收單機構提供其品牌銀行卡的機構間交易處理服務，協助完成資金清算的活動。”可見，銀行卡清算機構從事的不僅是資金清算，還包括授權發行和受理自有品牌的銀行卡。以銀聯為例，銀聯是銀行卡清算機構，“銀聯”和英文名“UnionPay”是銀聯的清算品牌，銀聯可以授權銀行發行銀聯卡。而對比網聯平臺，其並未打算從事授權發行、受理銀行卡的業務，在企業信用資訊公示系統中，2017年12月剛剛核准成立的“網聯清算有限公司”的經營範圍顯示為“建設和運營全國統一的清算系統；提供非銀行支付機構網路支付業務資金清算；…”並沒有任何授權發行和受理銀行卡的資訊。對比“中國銀聯股份有限公司”，其經營範圍則包括“…管理和經營‘銀聯’標識，指定銀行卡跨行交易業務規範和技術標準；…”。故網聯平臺的經營範圍僅僅針對銀行卡資金清算，而沒有授權發行或者受理本清算機構品牌的銀行卡。因此，網聯平臺從事的清算業務不完全符合《准入決定》的要求。綜上所述，強制接入網聯平臺有行政壟斷的嫌疑，且網聯平臺在業務範圍上也不完全符合銀行卡清算組織的准入要求。成立網聯平臺實現清算集中化缺乏合法性。

建議

　　對於保護客戶隱私權，可以考慮對網聯平臺施加保密義務。央行通過網聯平臺獲取客戶的原始支付指令，侵犯使用者的個人隱私；因此，可以考慮要求網聯平臺也履行保密義務，除非有大額交易或者可疑交易，否則，不應將使用者的交易資料報送給央行。