轉自電子政務智庫

首先闡述本人對數字政務2.0和數字轉型理解，再論新時代環境下的政務資料資源開發利用若干關鍵問題。

一、數字政府2.0及數字化轉型

首先我們來理清下什麼是“數字政府2.0及數字化轉型”，其實要真正把這個問題理解清楚、說清楚不簡單。

（一）從電商平臺商業模式改變到企業數字化轉型

我們可以從企業，特別是電商企業的數字化轉型來看。原來電商企業的基本商業模式，是生產廠商通過電商平臺把產品賣給消費者，平臺基本上就是中間商；到下面這種模式的時候，基本上開始了數字化轉型，叫“增強型商業模式”，各方的資料從原來的平臺提取出來，然後進行加工分析：①為消費者服務，提供個性化營銷、推薦等；②為生產廠商服務，生產廠商可以瞭解並進行個性化營銷、使用者畫像；③給第三方提供服務，也就是廣告商，從而把電商平臺越做越大。

消費者越多，上線入駐平臺的生產廠商就越多；生產廠商越多，消費者、廣告商也會越來越多，形成一個正反饋。這個正反饋的形成，就是網際網路電商企業的一個定律，即“贏者通吃定律”，所以造成了目前這種局面，它非常好地完成了商業的、包括電商平臺的數字化轉型，很重要地把資料進行深層次加工、形成正反饋。為什麼淘寶、阿里雲會越做越大，就是這個原理，而且其使用者資料、生產廠商資料已成為其核心資料。

還有一些電商平臺，不但為生產廠商服務，同時自己也開店，它還有一個很大的好處，就是可以隨時瞭解平臺上生產廠商和客戶的資訊，它在做營銷的時候，特別有利於其發展。看完這個圖，就可以明白中國的電子商務企業為什麼會出現目前“贏者通吃”“雪球越滾越大”的現象，只要是先上來的平臺企業就具有這種先天優勢，一般的企業很難競爭得過他們，而且他們很好地完成了企業資料化轉型，當然這個轉型不是我們國內電商企業自己創造的，有些也是從國外亞馬遜等的模式中學過來的。

（二）數字化轉型演進

對目前電子商務企業的數字化轉型有了一些認識，且從中發現了一些規律/奧祕及他們成功的商業模式是什麼後，我們回過頭來看下政府要完成數字化轉型應該怎麼做。我覺得重要的是這麼幾件事：

1、新一代資訊化基礎設施的建立。原來我們都是單個平臺，自己的機房、運維人員、開發人員，現在應該是集約化、一體化、普惠化、範載化的以新一代資訊科技為核心的資訊化基礎設施，叫雲網端，以人工智慧、大資料為基礎，這個是很容易做到的。所以說“2020年數字中國基本建成”這個是可以實現的，只要一套行政命令、政府投入大量資金，把所有東西更新換代，特別是基礎設施的機房。像北京藉著辦工搬家的機會，所有政府系統、機房都集中在政務雲上，很快就實現了。這需要大量的投資，這是沒問題的。

2、把原來在各系統中、各部門管理的資料，用一個新形式來組織、儲存和利用，就是要資料化，且資料和原來的系統要進行耦合。原來我們是一對一繫結的、為自己的一個應用而服務，現在我們把資料拿出來、整體作為一部分來使用，就像電商平臺把資料拿出來為各方謀利，對政府來說不是掙錢，是為老百姓服務、為領導決策服務、為資訊化管理服務。然後還有其他的一些資料。

3、政府有大量的業務系統，核心是資訊化系統。從北京來說，前幾年做“數字北京”建設時，提出政府的核心業務要進行資訊化，截至目前政府業務資訊化率已達90%左右，核心業務基本上都是在系統上套著，這些系統目前為止都是以部門、單個、一體化存在和使用的，現在我們根據一體化、整體化需求把它們整合，比如前臺一體化、中臺後臺都要一體化，因為政府的很多業務，不光是公眾服務審批，還有很多內部協同系統也要進行整合，朝一體化方面努力。

4、治理體系和治理能力的基本現代化，其實這是最難的。治理體系、治理能力、體制、執行機制、公務員的素質如果到不了這種地位的話，那麼你能說整個體系能正常運轉起來麼？我們看一下，要完成這項工作大約需要多長時間。大家知道，我們現在從上到下在積極地進行大資料改革，但把它理順、進行有效運轉，不是一個簡單的功夫。後來我們查了一下十九大報告，報告提出“到2035年要基本實現國家治理體系和治理能力現代化”，所以又回到了我們第一個命題，如果說“2020年能實現數字中國的基本建設”，數字政府屬於數字中國的核心，按我們這個架構至少還需十多年的功夫，沒有十多年功夫很多工作很難完成。比如到2020年有可能實現第一個層次（基礎設施），但資料化，還有特別是一體化（完整一體化整合）不是簡單的，我們說假/偽的一體化政策，有些人說"我們把系統整合在一起變成一體化了"，仔細想想他怎麼做的？就是一個介面、整個單點登入、把所有系統集中在一起，其實不是一體化、不是深層次的一體化，只是簡單地連在一起，業務協同、業務一體化根本實現不了，更別說治理體系和業務體系整體地執行。對一個企業來說，其數字化轉型在體制機制上的障礙相對少一點，但對一個政府、國家來說，主要工作其實在上層，所以我覺得，簡單地把數字中國定義成資訊化、基礎設施之類的內容，就狹隘了。

（三）資訊系統上雲

有了數字政府2.0的目標，要實現這個目標我們應該怎麼來實施？其實只要目標確定了，實施的路徑，特別是技術路徑（我們這邊給出了技術路徑），因為涉及到治理體系、治理能力、體制機制等這些屬於國家大事、中高層次來探討決定的事情，我們不好多說，只說從資訊化角度怎麼來做。如果有一體化、整體的目標後，要實現轉型可能還是要根據自己、各方實際情況來選擇適合自己的道路，不見得所有人走一條路、一個模式，但一定是朝著一個目標來努力的。所以我們列出了“當你處於不同形態的單位、部門，要實現數字化轉型，從技術架構上應該做哪些工作”，一個是基礎設施方面，還有資料、系統方面應該做哪些工作，並給出了一個基本性原則，供大家參考。

那麼我們看一下在這個過程中，我們目前所處的狀態。現在大家都在說“上雲”，我們在上雲的過程中處於哪個階段？我們只是用雲的基礎設施、計算功能、儲存功能，真正深層次、有平臺層應用層的還遠遠沒有實現。

（四）共性基礎平臺的整合和重構

大家都特別熱衷於建平臺，從國家、從上到下、從部委到地方政府，不管是從什麼地步來的，上來就是建平臺，原來是物聯網平臺,現在是大資料平臺，各種各樣的平臺建了一堆。那麼我們現在的任務是什麼？是對所有平臺的融合和重構。後來我問了一些企業--“企業要進行一體化的話，你們自己建不建平臺”，他們反饋說一般都是ERP、OA辦公系統，一般不建平臺，平臺都是給政府用，建一個不行就建第二個。實際目的其實就是一體化、系統互聯互通、資料整合。

（五）資料資源目錄與治理

我們要讓資料發揮更大的作用、不只是自己應用，就要對原來的資料進行梳理、目錄編制、標準化、重新規劃和組織，來提高它的可用性、可見性、可理解性及運營效率。但這項工作確實需要一些很好的方法和花點力氣。有些人老想通過一個捷徑、一個特殊的方法，把這些資料整清楚，然後就能使用、共享交換。不管是從企業，還是從政府長期實踐來看，我覺得好的方法，途徑、工具是必要的，但更重要的是需要花點力氣，有時候花點傻力氣，可能更是一種捷徑、方法。有些部門很聰明的人想了很多辦法來做這件事，但都沒做好，一會兒搞這個技術，一會兒搞那個軟體。真正做好這件事的，不管是政府部門還是企業，一是一定要對它有足夠的認識，二是有適當方法和工具，三是一定花了力氣和功夫，這三點缺一不可。很多人想投機取巧、找捷徑，往往最後都是失敗的。資料共享交換不是目的，共享了資料還要可用，所以後續的標準化十分重要，都是花功夫的事情，此外還有資料的管理。

（六）推進系統一體化整合

對整個系統、資料、業務進行深層次整合，不是這次整合完了、下次又出現新的孤島。其實國外有很多好的經驗，一定要有一套政府的體系架構來指導、約束、監督、管理資訊化系統的建設和設計，而且是強約束，類似於城市紅線這種，來把它控制好，否則的話，這邊治理，那邊新的孤島、問題又出現了。

所以我們現在回過頭來反思，我們確實需要向歐美國家、企業學習，把頂層設計做好、做踏實，同時我們要有自己的科學方法來支撐這份工作，如果沒有自己的方法論支撐來做頂層設計，那麼一體化整合、資料化運作等整套體系就很難從各點進行實施。現在可惜的是，我們的體系架構很多都是用國外的，比如IDA等，現在我們缺少一個自己的方法（簡單、實用、科學、可操作）幫助各地政府進行頂層設計。有了頂層設計，我們可以對原來的資訊系統進行規範、從深層次進行一體化、完成數字政府的數字化轉型。我覺得這是一個關鍵環節，我們的落點在這裡。

現在國家也有一些頂層設計方法，但我們感覺大多數都比較巨集觀、戰略，集中在某個領域、規劃層面，如資料資源規劃應該是一個整體、把各方因素都結合在一起。在這方面我們做過一個比較深入的研究，經過多年，現在有個初步成果CGAF，可能很快會把這個成果進行更深一步的分享。

二、新時代環境下的政務資料資源開發利用趨勢

（一）新趨勢下的幾點新認識

再談一下新時代環境下，數字政務資源開發應用的一個新趨勢。這個新趨勢主要是對比34號文，《關於加強資訊資源開發利用工作的若干意見》這份檔案寫得非常好，已經指導我們整體資訊資源開發利用十多年了，現在看來許多觀點、想法仍然很有價值和意義，但畢竟環境條件變了，我們對裡面的一些核心東西要有一些重新的認識：

1、現在為什麼叫“資料資源”而不是“資訊資源”。原來政府更多集中在資訊的處理，包括結構化、非結構化、文件的，現在要擴充套件到資料，如物聯網資料、網際網路資料、移動資料等各方面資料。所以說範圍比原來擴大了。

2、原來我們一談政府資訊資源開發利用，首先是定義“什麼是政府資訊資源”--政府在業務過程中採集、產生、購買的，目前來說做資訊資源開發利用，顯然這個概念的物件狹隘了。為什麼說狹隘了呢？政府資訊資源開發利用，如果僅限於自己的資料，那就不叫大資料環境了。所以我們的資料一定是擴充套件的，不但來源於政府採集、產生、購買的，還擴充套件到企事業、社會資料。政府資訊資源開發的工作物件，從原來自己的資料變成整個社會的資料，資料有個大的融合。

3、原來我們一說政府資訊資源開發利用，首先想到的是政府本身要做的事情。我們要採集資料、加工、共享、開放、社會化開發等，也是狹隘的。再談政府資訊資源開發利用的物件，一定不只是政府本身，政府要退出來。就是說政府資訊資源開發利用的主體由政府，逐漸變成政府、社會企業、社會個人、社會資訊構成，而且以後凡是能用社會力量開發的資料、資源，儘可能讓社會、企業來做。在新時期一定要這麼考慮，如果什麼都是自己做，可能是做不好，都做好需要多大的成本、投資、力量和人才，好的人才都去BAT、收入高的企業去了。開發主體變了，我們的機房運作、組織建設、資料資源開發利用會逐漸從社會轉為企業，讓政府做自己該做的、基本的事，能讓社會來做的一定是讓社會、企業做，而且引入市場機制能做得更好。

4、在新時代我們有很多新問題迫切需要解決。比如資料確權問題，某個部門採集的資料到底是誰的資料，是資訊主體、是人、是企業、還是電商平臺，是這個部門的、還是整體的。現在需要解決，特別對政府來說，採集的、購買的資料，是屬於部門的、還是國家所有的。你負責運營管理，就是使用權和管理權、運營權，特別是資訊主體不同時，有企業、個人的時候，需要界定明確。

（二）政務大資料治理體系框架

這兩年，各地政府出臺了很多法規、政策，但仔細分析下，很多還沒有跳出原來的圈子，一些根本的問題沒有認真思考和解決，因此實施起來沒啥價值，還是老一套的東西。

特別強調資料保護和使用的規則需要新機制來界定。為什麼這麼說呢？我們看到資訊資源開發的業務發生了變化，原來我們談政府資料除了內部共享開放、公開使用外，主要談了兩種模式（對外對社會的），一種是公益型開發，一種是（社會）政治型開發，但主體都是政府。現在我們有了新的理解，資料資源、工作物件發生了變化，涉及各方權益（政府、資訊主體、開發商、資料處理商、企業等），所以不能簡單地用一種機制，用公益型開發或政治型開發來界定已經失靈，要重新設計一種規矩、規則。後面我們會講以經濟學裡的新規則--財產規則和責任規則，在不同情況、不同資訊主體下保護各方權益。這是我們提出來的一個整體框架，這裡不多說了。

（三）資料開放共享的經濟學規則體系

政策環境發生了變化，需要從深層次上解決問題。另外我們政府資訊資源開發，向社會簡單地用公益性或者社會性來表述，應該是一種對不同主體都適用、融合管理使用和平衡的規則來決定，這就是我們經濟學的責任規則和財產規則。打個比方，就像是拆遷，這個人的房子如果用於公共目的、公益性事業，那麼適用責任規則，就是你可以拆遷，也不用經過他同意，另外支付的報酬也不是他提出來的。還有一種規則是財產規則。這個東西就是我的，你用於商業目的、你要拆我的房子，第一你要經過我的同意，第二你要支付我一定的價格，否則免談，這是經濟學的兩個標準規則。

政府採購社會資料時，一種情況可以用責任規則，如公安部要維護國家安全、社會利益，需要電商企業提供資料，那麼首先電商企業要提供，且公安部不一定按電商企業的定價來支付，可能支付一定的成本費、補償。若用於一般目的，需要電商的資料、運營商的資料，可能適用於商業規則，首先你能賣給我，第二你提的價格我能接受，光這一個方面就是兩種規則都可以適用、不同情況不同環境都可以適用。反過來，政府向社會提供資料也可以用這種規則來做，不是簡單地用政治開發、公益開發就可以代替這種關係。

（四）個人資訊保護法律法規

個人資訊規則使用方面，我們是明顯滯後的，這塊不多說，特別是歐盟《一般資料保護條例》對我們提供了很多壓力和挑戰。個人資料使用方面有很大風險，也是我們的一個挑戰和要求。

很高興就上面兩個話題和大家分享，說的不當的地方還請批評指正 ，謝謝！